۲-۵-۲- مفهوم اموال عمومی
به موجب ماده ۲۳ قانون مدنی استفاده از اموالی که مالک خاص ندارد، مطابق قوانین مربوطه به آنها اموال عمومی گفته می شود. در حقیقت در مقابل اموالی که ملک افراد است، اموالی نیز وجود دارد که ملک افراد نیستند. این اموال در حقیقت از جمله مشترکات بوده و تعلق به عموم دارد از جمله اموالی که دولت یا تشکیلات و موسسات عمومی ‌دیگر متصرف آن شناخته می‌شوند. حق مالکیت افراد نسبت به اموال خود خود حق مطلق بوده و تقریباً نامحدود است، زیرا هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد و برعکس حق جامعه نسبت به مشترکات حق محدود است و به همین جهت گفته می‌شود که مشترکات مال همه است، ولی مال هیچ کس نیست. بنابراین افراد جامعه نمی‌توانند در اموالی که داخل در مشترکات و مال عموم است همان تصرفی را نمایند که در اموال خصوصی خود می‌کنند و حتی حق دولت یا تشکیلات عمومی ‌دیگر هم که به نام جامعه مالک مشترکات شناخته می‌شوند محدود می‌باشد.(عدل، ۱۳۸۵: ۴۱) دولت برای انجام  خدمات عمومی‌ و اجرای وظایف خود، اموال گوناگونی در اختیار دارد و به تناسب موارد از هر یک استفاده خاصی می‌کند. اموال دولتی به معنی عام را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد؛

۱-   اموالی که ملک دولت است: موسسات عمومی‌ حق مالکیتی مانند سایر اشخاص بر این اموال دارند. با این که قوانین، تصرفات دولت را در این اشیاء نیز تا اندازه‌ای محدود کرده است، ولی حق دولت بر اموال دولتی به معنی خاص شبیه حق مالکیت افراد بر سایر اموال است.
۲-  اموال و مشترکات عمومی: که برای استفاده مستقیم تمام مردم آماده است، یا اختصاص به حفظ مصالح عمومی‌ داده شده و دولت، تنها از جهت ولایتی که بر عموم دارد، می‌تواند آن را اداره کند: مانند پل‌ها، موزه‌هاو معابر عمومی. در واقع تنها این دسته از اشیاء دارای مالک خاص نیست و سایر اموال دولتی مالک معین دارد. برای مثال، کشتی‌های تجاری، اموالی که دولت‌ها اختصاص به تشکیل بانک‌ها و شرکت‌های خصوصی داده‌اند، و ترکه بدون وارث، و جنگل‌ها و زمین‌های موات اطراف شهر، مال دولت محسوب می‌شود.(کاتوزیان، ۱۳۸۸: ۶۸).
۲-۵-۳- کالای عمومی
کالای عمومی  که گاهی از آن به‌نام کالای جمعی^[۳۲] یا کالای اجتماعی^[۳۳] یاد میشود، کالایی است که همه از مصرف آن منتفع میشوند. به این معنی که مصرف هر فرد، سبب کاهش مصرف سایرین از آن نمیشود. (کالیز و جونز، ۱۳۸۸: ۱۰۳)
پارک، اتوبوس امنیت از باب حقوق اجتماعی و …، نمونه‌هایی ازکالای عمومی هستند. کالای عمومی با وجودی که برای بسیاری از شهروندان ضروری است، اما بازار و بخش خصوصی، انگیزه کافی برای تولید آن ندارند؛ چراکه ماهیت این نوع کالاها به‌گونهای است که افراد پس از ساخته شدن، حاضر نیستند قیمت آن‌را بپردازند(دادگر و محمدی، ۱۳۸۴: ۲۱۵).

۲-۵-۳-۱- ویژگیهای کالای عمومی
برای کالای عمومی دو ویژگی ذکر میشود که آن‌را از کالای خصوصی متمایز میسازد:
رقابت‌ناپذیری؛ منظور از رقابت ناپذیری در کالاهای عمومی این است که وقتی این کالاها ارائه میشود، ورود فرد جدید، رقیب فرد قبلی محسوب نمیگردد. اما در کالای خصوصی ورود فرد جدید با مصرف مقدار خاصی از کالا، به‌نحوی رقیب بقیه محسوب میشود. به‌عنوان مثال، استفاده از لباس تولیدی، باعث کم شدن عرضه برای دیگران خواهد شد؛ اما وارد شدن فرد به یک پارک عمومی قبل از پر شدن ظرفیت، مشکلی برای دیگران به‌وجود نمیآورد(دادگر، ۱۳۸۶: ۱۱۰).

استثناناپذیری^[۳۴]؛ یک فرق اساسی بین کالاهای خصوصی و عمومی امکان یا عدم امکان محروم‌سازی دیگران از کالای مورد نظر است. یعنی پس از تهیه و عرضه کالای عمومی، هیچ فردی را نمیتون از مصرف آن بازداشت(کالیز و جونز، ۱۳۸۸: ۱۰۷). در مورد کالای خصوصی، مالک آنها میتواند ادعای استفاده انحصاری کند و لذا استفاده و کسب مطلوبیت مربوط به آنها را منحصرا در اختیار داشته باشد؛ اما ممکن است در مورد کالای عمومی در همه سطوح به‌راحتی نتوان چنین انحصاری ایجاد کرد؛ برای همین گفته می شود کالای عمومی استثناناپذیر است (دادگر، ۱۳۸۶: ۱۰۹).
برای استثناناپذیری دو عامل وجود دارد(دادگر، ۱۳۸۶: ۱۱۰)؛

1. 1. دشواری‌های فنی؛ ممکن است از لحاظ فنی، امکان منع کردن دیگران از استفاده‌های مربوط به یک کالای عمومی وجود نداشته باشد. دفاع ملی و تلاش برای حفظ امنیت کشور، مورد مشخصی از کالای عمومی وخدمات عمومی است؛ که دشواری‌های فوق را در خود دارد. امکان محروم ساختن برخی افراد از این کالا، بسیار دشوار و یا غیر ممکن است.

1. 1. هزینه عمل؛ گاهی ممکن است از لحاظ فنی، زمینه جدا کردن برخی از متقاضیان و محروم ساختن آنان از استفاده کالای عمومی وجود داشته باشد؛ اما کاربرد مذکور پر هزینه است. ممکن است هزینه استثناسازی از کالای عمومی آن قدر بالا باشد که هر نوع منافع حاصل را خنثی ساخته و در نتیجه توجیه قابل قبولی برای آن نباشد.

کالای عمومی خالص و ناخالص؛ با ترکیب دو ویژگی فوق، انواع کالا و خدمات استخراج می‌شود. اگر کالا و خدمات کاملا غیر قابل رقابت  بوده یا استفاده هم‌زمان مصرفکنندگان بدون هیچ تغییری در منافع دیگران ممکن باشد، کالای عمومی خالص خوانده میشود (استثناناپذیر و رقابت‌ناپذیر). مانند منافع دفاع ملی، شبکه رادیو و تلویزیون که میتواند بدون کاهش منافع دیگران، هم‌زمان برای عده کثیری فراهم باشد. در عوض، بعضی از کالاها هستند که به‌علت محدودیت سطح پذیرش پس از حدی از مصرف هم زمان، افزایش تعداد مصرفکنندگان فقط با کاهش در فایده دیگران ممکن میگردد این گونه کالاها را کالای عمومی ناخالص مینامند . خاصیت این گونه کالاها به گونهای است که استثناناپذیر ولی در مصرف رقابتی هستند.  یعنی پس از تکمیل یک ظرفیت خاص مصرفی، اضافه شدن هر فرد دیگر باعث کاهش خدمات برای همه مصرفکنندگان میگردد. کالاهایی مثل استخر، تئاتر، سیرک، جاده، اتوبانها و …،  وقتی در “مرحله ازدحام” قرار گیرند، نمونه‌هایی ازکالاهای عمومی ناخالص هستند؛ برخی کالاهای دیگر هم وجود دارد که استثناپذیر ولی رقابت‌ناپذیر هستند مانند کالاهای عمومی “قبل از ازدحام” (مثل ورزشگاه قبل از پر شدن یا پل قبل از این‌که به مرحله ازدحام برسد) برخی از کالاها هم هستند که علاوه بر استثناپذیری، رقابت پذیر هم هستند (مانند کالاهای خصوصی) (پژویان، ۱۳۸۵: ۳۳).

کالای عمومی و پدیده سوار مجانی^[۳۵]؛ افراد میتوانند در عین حالی‌که از منافع کالای عمومی بهرهمند میشوند، در تأمین مالی هزینه های اصلی آنها سهیم نگردند. در واقع به‌خاطر خصوصیات کالای عمومی استفاده هر فرد، مزاحم استفاده دیگران نیست؛ برای همین، افراد تمایل دارند که در استفاده از کالا سهیم باشند؛ بدون این‌که در هزینه‌های آن شرکت کنند. علت اصلی ظهور این پدیده، عدم آشکارسازی ترجیحات ذهنی است. از لحاظ نظری روشن است که این پدیده، در موارد زیادی علت اصلی شکست یا نارسایی بازار در تأمین و ارائه کارآمد کالای عمومی است؛ اما این بدان معنی نیست که نتوان هیچ کالای عمومی را توسط بخش خصوصی ارائه کرد. در تجربیات علمی، شواهدی وجود دارد که تحت آن کالای عمومی، به‌شکل خصوصی ارائه میشود. مثلا گروه ها و افرادی که مراکز تحقیقات طبی راه‌اندازی میکنند، در بسیاری از موارد، کالای عمومی را به‌شکل خصوصی ارائه میدهند (دادگر، ۱۳۸۶: ۱۱۴).

۲-۵-۳-۲- کالای عمومی واسطه‌ای:
این کالاها عبارتند از: کالایی که به‌صورت نهاده در تولیدات کالاهای دیگر به‌کار گرفته میشود و این خاصیت را دارد که هم‌زمان و بدون رقابت (در شرایطی که ازدحام وجود ندارد)، مورد استفاده قرار گیرد و اما  تخصیص آن بدون هزینه به تولیدکننده خاص، عملی نیست (پژوپان، ۱۳۸۱: ۱۸۲).

۲-۵-۳-۳- کالای مرکب یا شبه عمومی:^[۳۶]
عوامل خارجی پدیده‌ای است که با کالای عمومی ارتباط نزدیک دارد. اگر فعالیت اقتصادی فرد یا مؤسسه‌ای افزون بر منفعت (زیان) فرد یا مؤسسه، موجب ایجاد منفعتی (زیانی) برای دیگران شود، به این پدیده اصطلاحا صرفهجویی خارجی یا عامل مثبت (منفی) خارجی^[۳۷] میگویند. منفعت یا زیانی  که از این طریق ایجاد میشود، غالبا تفکیکناپذیر است و به‌همین علت قیمتگذاری نمیشود (پورمقیم، ۱۳۷۰: ۴۸). برای مثال ، فردی به‌کمک مایهکوبی، از فلج اطفال مصون میشود و منافعی به‌دست  میآورد. در پی این کار، او هم از منفعتی شخصی برخوردار می‌شود و هم تا زمانی‌که احتمال ابتلای افرادی را که با او در تماس هستند، کاهش میدهد، اثری خارجی نیز ایجاد میکند(کالیز و جونز، ۱۳۸۸: ۱۱۶).
امروزه در اکثر کشورها برخی از خدمات عمومی مانند تعلیم و تربیت، بهداشت، اگر چه توسط بخش عمومی تولید می‌شود، اما قسمت قابل توجهی از این خدمات با نظارت بخش عمومی به تقاضاکنندگان عرضه می‌شود. به‌عبارت دیگر، کسانی‌که امکان پرداخت این بها را نداشته باشند، از استفاده آنها محروم می‌شوند (زنجانی و دهقانی، ۱۳۸۶: ۱۷).

۲-۵-۳-۴- ابعاد گوناگون کالاهای عمومی

1. 1. با وجودی که همه افراد به یک مقدار مساوی از کالاهای عمومی مصرف میکنند، ولی مصرف این کالاها به‌طور مساوی ارزش‌گذاری نمیشود.

1. 1.  طبقه‌بندی کالاهای عمومی یک موضوع مطلق نیست؛ بلکه بستگی به شرایط بازار و وضعیت فناوری دارد.

1. 1. تعدادی از چیزهایی که به آنها کالای عمومی گفته نمیشود، ویژگی‌های کالای عمومی را دارند. مانند درست‌کاری و توزیع عادلانه درآمد که مصرف آنها رقابت‌پذیر و استثناپذیر است.

1. 1. برخی کالاهای خصوصی لزوما به‌صورت انحصاری توسط بخش خصوصی تهیه نمیشود؛ مثل خدمات پزشکی و خانه‌سازی.

1. 1. تهیه کالا توسط بخش خصوصی، لزوما به ابن معنی نیست که آن کالا هم توسط بخش عمومی تولید میشود؛ مثل جمع آوری زباله ؛ زیرا امکان حصر در پرداخت هزینه وجود دارد.

1. 1. امکان مخالفت از بهرهمندی و بهرهبری سایرین از کالای عمومی وجود ندارد.

1. 1. تصور استثناناپذیری، غالبا با کالای عمومی در ارتباط است. (شیخی، ۱۳۸۷: ۲۳۷)

۲-۵-۳-۵- تقسیم بندی خدمات عمومی از نظر ملی و محلی
بسیاری از کالاهای عمومی در اختیار مصرف همگان نبوده و فقط برای عده‌ای مطلوبیت خالص مثبت خواهند داشت. این محدودیت، به‌دلیل مکان قرار گرفتن کالای عمومی است. برای مثال اتوبان تهران کرج در اختیار ساکنان کرمان نبوده و برای آنان مطلوبیتی مستقیم ایجاد نمیکند.

1. 1. کالا و خدمات عمومی که جنبه ملی دارد؛ مانند دفاع ملی، شبکه‌های سراسری تلوزیون و رادیو، مقررات تجاری، جزایی و… از جمله مواردی هستند، که فواید آنها شامل کلیه افراد جامعه در سطح ملی میشود.

1. 1. کالا و خدمات عمومی که دو جنبه ملی و محلی را دارا هستند؛ این دسته پیآمدهای خارجی مثبت اقتصادی دارند؛ ولی منافع شخصی آن به‌وسیله اهالی محلی یا استان جمعآوری میشوند. عمده‌ترین این موارد، شامل خدمات آموزشی و بهداشتی است.

1. 1. کالا و خدمات عمومی که جنبه محلی دارند؛ این قسم شامل مواردی است که  تقریبا عمده فواید کالا و خدمات جنبه محلی داشته و به‌وسیله اهالی منطقه و محله جمع آوری میشوند. پارکها، ایستگاه‌های آتش‌نشانی، جادهها و خیابانهای درون شهری و بین روستاها و … از این دستهاند.

روشن است که شرط  تولید “بهینه” کالای عمومی، شامل کالای عمومی محلی نیز خواهد شد. برای ایجاد یک کالای عمومی، تنها ابعاد آن مورد نظر نیست، بلکه محل و موقعیت  کالای عمومی نیز مطلوب و مورد توجه است. نکته دیگر که برای موقعیت مکانی کالای عمومی مطرح میشود، جابه‌جایی و مهاجرت اشخاص به محلههایی است که کالا و خدمات عمومی عرضه‌شده در آن از دید افراد مطلوب باشد. (پژویان، ۱۳۸۱: ۱۷۹)
۲-۶- ضابطه تشخیص اموال و مشترکات عمومی