(کرباس یزدی، ۱۳۸۵)
۲-۱۲- مروری بر تحولات نظام بودجه بندی
پس از جنگ جهانی دوم آمریکا با بوروکراسی پیچیده اداری محصول زمان جنگ و بدهی کلان ملی فراتر از تولید داخلی روبرو شد. برنامه تجدید ساختار دولت به عنوان ابزاری نظامند برای کاهش هزینه های دولت شروع به شکل گیری کرد، که از اثربخش ترین و شناخته ترین آنها، تشکیل کمیسیون اصلاح ساختار دولت، معروف به «اولین کمیسیون هوور» بود که به موجب قانونی در سال ۱۹۴۷ ایجاد شد.

بیانیه ای که باعث ایجا کمیسیون هوور شده بر رشد اقتصادی، کارایی و بهبود خدمات در دولت تأکید داشت. کمیسون مسئول تجدید ساختار وزارتخانه ها دستگاه های اجرایی و مراجع دولتی ریاست جمهوری بود و ۱۹ گزارش همراه با بیش از ۲۷۰ پیشنهاد را در بهار سال ۱۹۴۹ منتشر کرد که با پذیرش و اجرای حدود ۱۹۶ گزارش، عملکرد کمیسیون هوود بسیار موفق ارزیابی شد. یکی از پیشنهادهایی که در عمل بسیار موفق ارزیابی شد، مربوط به بودجه ریزی عملیاتی بود. (حسن آبادی و صراف، ۱۳۸۷)
۲-۱۲-۱- بودجه ریزی عملیاتی
کمیسیون هوور بودجه ریزی عملیاتی را این گونه بیان می کند :
« در مقدمه بودجه ریزی عملیاتی، تمرکز بر وظایف با فعالیت ها است، یعنی بر تحقق اهداف به جای اینکه بر فهرست کارکنان دولت یا مجوزهای خرید متمرکز شود. این روش بودجه ریزی وظایف مجلس و جهت گیری دولت را بر دامنه و بزرگی فعالیت های مختلف دولت متمرکز می کند. این روش، دستاوردها و هزینه ها را به صورت شفاف به اطلاع مجلس و عموم مردم می رساند».
کمیسیون هوور توصیه نمود که توجه باید از ورودی های دولت )اقلام هزینه و فهرست کارکنان دولت( به خروجی های دولت (دستاوردها، فعالیت ها و هزینه های مرتبط با آنها( معطوف شود. به بیان دیگر، کمیسیون هوور از « بودجه عملیاتی » دولت حمایت نمود که هدف آن، تغییر کانون توجه دولت از ورودیها، به وظایف، فعالیت ها و دستاوردهای دولت بود. بودجه عملیاتی به جای اینکه بر اقلام هزینه از قبیل «حقوق و دستمزد» و «موارد و تجهیزات لازم»^[۱۴] معطوف شود، به خروجی های مورد انتظار می پرداخت که از یک وظیفه با فعالیت مشخص ناشی می شوند، مانند: آموزش، بیمه نامه ها، پروژه های عمرانی با فعالیت های تحقیقات و پژوهش.
مجلس نیز با پیشنهاد کمیسیون، قانون روش های حسابداری و بودجه (BAPA) را در سال۱۹۵۰ به تصویب رساند. این قانون را دولت طرح می نمود تا در لایحه بودجه، عنوان «وظایف و فعالیت های دولت»^[۱۵] را نیز اضافه کرده و ارائه کند. این عنوان در نهایت تحت نام« موافقتنامه فعالیت ها » بخش جدید را در اسناد بودجه به خود اختصاص داد. این بخش از بودجه به شرح برنامه ها، پروژه ها و فعالیت های عمده مربوط به هر درخواست بودجه می پرداخت و به تعبیر دیگر همان «بودجه عملیاتی دولت بود». (حسن آبادی و صراف،۱۳۸۷)
با پیاده سازی مقدماتی این نظام از سال ۱۹۵۰ در دولت مرکزی ایالت آمریکا، اقدامات با هدف برقراری ارتباط بیشتر میان «تصمیمات هزینه ای»^[۱۶] با «عملکرد مورد انتظار»^[۱۷] انجام گرفت که این اقدامات در نهایت در سال۱۹۳۳ منجر به تصویب «قانون عملکرد و نتایج دولت»^[۱۸] شد و در نهایت به موجب آن قانون، بودجه بندی عملیاتی پیشرفته در دولت ایالت متحده آمریکا پیاده سازی شد.
می توان سیر تحولی نظام بودجه ریزی عملیاتی را به ۴ بخش به شرح ذیل طبقه بندی نمود :
۱-اصلاحاتی که از نخستین کمیسیون هوود از سال۱۹۴۷در تلاش برای کوچک سازی دولت پس از جنگ جهانی دوم به جریان افتاد.
۲-نظام بودجه بندی برنامه ای که توسط رئیس جمهوری جانسون در سال۱۹۶۵آغاز شد.
۳-نظام بودجه ریزی مدیریت بر مبنای هدف که توسط رئیس جمهور نیکسون در سال۱۹۷۳ اعمال شد.
۴-نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر که در سال۱۹۷۷ توسط رئیس جمهور کارتر، به اجرا درآمد.
۵-تصویب قانون عملکرد و نتایج دولت و الزام دستگاه ها به بودجه بندی عملیاتی در سال۱۹۹۳ (حسن آبادی و صراف، ۱۳۸۷)
۲-۱۲-۲- مفاهیم بودجه بندی بر مبنای عملکرد
بیشتر پژوهشگران و کارشناسان بودجه بندی دولتی، بر روی این نظر توافق دارند که بودجه بندی بر مبنای عملکرد به عنوان تضمین منابع برای دستیابی به هدف ها، مقاصد برنامه ریزی شده و همچنین دستیابی به بعضی از شاخص های انجام کار، یعنی کارایی و اثربخش است.
به گفته جان میکسل^[۱۹] بودجه بندی بر مبنای عملکرد بر اساس ارتباط داده ها و درآمدها با هزینه ها با هدف ها و فعالیت های برنامه هاست . او می گوید که بودجه بندی بر مبنای عملکرد ممکن است طبق روال معمول عامل یکی از عوامل زیر باشد :
اطلاعات جمع کار،
اطلاعات تولید )هزینه هر واحد فعالیت(
اطلاعات تأثیرگذار (سطح حصول هدفها(
فیلیپ جویس^[۲۰] بودجه بندی بر مبنای عملکرد را به عنوان شبکه ارتباطی کارآمد می شناسد که برای اطمینان از دستیابی به هدف های بودجه بندی، منابع را به نتایج پیوند می دهد. با توجه به تعاریف ارائه شده می توان گفت بودجه بندی بر مبنای عملکرد بیشتر حول دو محور«ارتباط بودجه با نتایج» و «ارتباط بودجه با شاخص های عملکرد و ارزیابی»می چرخد. بدین ترتیب می توان گفت که بودجه بندی بر مبنای عملکرد عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده از آن برنامه را نشان می دهد. این بدان معنی است که با میزان مشخصی مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموعه ای معین از هدف ها تأمین شود. با توجه به تعاریف ارائه شده می توان بودجه بندی بر مبنای عملکرد را به عنوان فرایندی برای تهیه و تدوین بودجه دانست که با تأکید بر فعالیت ها و برنامه ها و مدیریت عملکرد این امکان را فراهم می سازد که تصمیم برای تخصیص یا عدم تخصیص اعتبارات تا حدودی بر اساس کارایی و اثربخش خدمات ارائه شده صورت بگیرد.
۲-۱۳- بهای تمام شده خدمات و فعالیت ها
سازمانهای دولتی از هر نوع و با هر اندازه، با فشار فزاینده ای برای بهبود کارایی و اثربخش روبرو هستند. امروز، سازمانهای دولتی بیش از گذشته به دلایلی از قبیل گرایش سیاستمداران در جلب رضایت مردم، انتظارات مالیات دهندگان، توسعه بخش خصوصی و افزایش انتظارات مردم در مورد توجه بیشتر دولتها به هزینه کرد کارای منابع محدود و شفافیت بیشتر در معرف بودجه، از نظر پاسخگویی مالی زیر فشار می باشند. سامانه هزینه یابی بر مبنای فعالیت روش خوبی برای سازمانهای دولتی برای نشان دادن رفتار بهای تمام شده و راه حلی برای مشکلاتی است که مدیران در پاسخگویی مالی دارند. (نادریان هوشنگ، فصلنامه حسابرس، شماره۱۷، سال۱۳۸۱)
واژه هزینه یابی بر مبنای فعالیت توسط«کوپر و کپلن»^[۲۱] در سال۱۹۹۲برای تخصیص هزینه فعالیت ها به محصولات به کار گرفته شده است. آنها معتقد بودند، سامانه های هزینه یابی سنتی نه تنها پاسخگویی احتیاجات مدیران نیستند بلکه استفاده از این اطلاعات سبب گمراهی و عدم اتخاذ تصمیم صحیح به وسیله آنها می گردد. (نمازی، ۱۳۷۸)
۲-۱۴- هزینه یابی بر مبنای فعالیت
تعاریف متعددی برای هزینه یابی بر مبنای فعالیت ارائه شده است که ذیلاً به چند مورد از آنها اشاره می شود:
(Alcyol , etal 2004)
هزینه یابی بر مبنای فعالیت، مدلی اقتصادی است که مخازن هزینه با مراکز فعالیت را در فعالیت های انجام شده نسبت می دهد.
هزینه یابی بر مبنای فعالیت روشی است که هزینه محصول یا خدمات را بر مبنای فعالیت های انجام گرفته برای تولید ان محصول یا ارائه آن خدمت اندازه گیری می کند. (Setharama, 2007)
هزینه یابی بر مبنای فعالیت سامانه حسابداری است که هزینه ها را به جای محصولات یا خدمات به فعالیت ها نسبت می دهد. (Haifang, 2006)
هزینه یابی بر مبنای فعالیت، روش حسابداری متعلق برای تخصیص هزینه منابع به موضوعات هزینه بر مبنای فعالیت ها است. این رویکرد ارتباط ملی بین محرک های هزینه، منابع و فعالیت ها را شناسایی می کند.
هزینه یابی بر مبنای فعالیت شیوه ای است که برای بهبود صحت اطلاعات هزینه بکار می رود. به بیان دیگر هزینه یابی بر مبنای فعالیت به جای پرداختن به عوارض، نشانه ها و معلول به علت وقایع می پردازد و علت ایجاد هزینه و تولید فعالیت را بررسی می کند. اگر فعالیتی دارای توجیه، متقاصی و یا ارزش افزوده نباشد، زمینه حذف، تعدیل و یا بهبود آن را فراهم می آورد. (عزیزی و مدرس، ۱۳۸۱)
۲-۱۴-۱- اهداف روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت
اهداف هزینه یابی بر مبنای فعالیت در بخش خصوصی و دولتی متفاوت است، در بخش دولتی این روش دو هدف کلی را دنبال می کند :
اول: فراهم کردن اطلاعات لازم در مورد هزینه فعالیت های واحد اجرایی ذیربط، به اهداف نظارت خارجی کمک می کند. هزینه فعالیت ها مبنای بودجه دستگاه اجرایی را تشکیل می دهند که نهایتاً به تصویب مجلس می رسد. اطلاعات هزینه یابی بر مبنای فعالیت در صورت های مالی و سایر گزارش های مالی دستگاه های اجرایی درج می شود.
دوم: روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت، اطلاعات مفیدی برای نظارتهای داخلی سازمانها فراهم می آورد. از اطلاعات حاصل همچنین می توان در اتخاذ تصمیم های غیرمترقبه و در شرایط خاص استفاده کرد. برای مثال تخصیص منابع را با تغییر سیاست ها تغییر داد.
۲-۱۴-۲- فرایند روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت
در کاربرد روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت باید به دو نکته مهم توجه شود :
نکته اول : تمایز قائل شدن بین فعالیت ها، فرایند و محصول است. برای مثال اجرای قانون یک فرایند است و فعالیت با محصول محسوب نمی شود. از طرفی ارسال گزارش به مقامات بالاتر، فعالیت محسوب می شود و محصول با فرایند نیست، محصول چیزی است که توسط بخش یا واحد اجرایی تولید و بر محیط خارج تأثیر می گذارد.
نکته دوم: اینکه هر یک از ستانده ها یا محصولات واحد اجرایی لزوماً از تنها یک فعالیت حاصل نمی گردند و ممکن است دو یا تعداد بیشتری فعالیت در تولید محصول دخالت داشته باشد و یا اینکه فعالیت منجر به تولید چند محصول گردد. در موارد دخالت چند فعالیت در تولید محصول، سهم هر فعالیت در محصول باید مشخص گردد. کارکنان، موارد و تجهیزات برخی از نهادهایی است که در تولید محصول بکار گرفته می شود. این نهادها یا منابع برای واحد اجرایی هزینه محسوب می شوند. هزینه یابی روشی است که دستگاه اجرایی با بهره گرفتن از آن منابع مصرف شده در تبدیل نهاده به محصول را اندازه گیری می کند شکل زیر فرایند هزینه یابی بر مبنای فعالیت را نشان می دهد.
شکل۲-۳ فرایند هزینه یابی بر مبنای فعالیت

۲-۱۴-۳- فرایند هزینه یابی بر مبنای عملکرد در بودجه ریزی عملیاتی
به طور کلی فرایند هزینه یابی بر مبنای عملکرد در بودجه ریزی عملیاتی به شرح زیر می باشد :

• • تفکیک برنامه به فعالیت ها، تعیین اهداف کلی برنامه و فعالیت ها و تعیین واحد مسئول هر فعالیت.

• • تشخیص منابع استفاد هزینه های ذی ربط آنها بر حسب واحدهای مسئول انجام فعالیت در برنامه.

• طبقه بندی و اندازه گیری هزینه های مستقیم و هزینه های غیرمستقیم یا سربار.